Czy państwo może zbankrutować?

Laurent Cordonnier

W przeciwieństwie do gospodarstwa domowego czy przedsiębiorstwa, państwo, które okazuje się ostatecznie niezdolne do spłacenia swoich długów… nie spłaca ich i z tego powodu nie znika z rejestru handlowego ani z powierzchni ziemi, tzn. jego majątek nie podlega likwidacji po to, aby można było spłacić wierzycieli. W przypadku gospodarstwa domowego upadłość kończy się likwidacją: sprzedażą dworu i sreber rodzinnych, tak, aby w miarę możliwości wypłacić ostatnie pensje służbie i pokryć należności u sklepikarza, notariusza czy bankiera – niech czytelnik sam sobie wyobrazi, jak to wygląda w przypadku gospodarstwa domowego sytuującego się poniżej progu ubóstwa. W przypadku przedsiębiorstwa sprzedaje się (lepiej czy gorzej) maszyny, nieruchomości, patenty, park samochodowy itd., aby (raczej gorzej niż lepiej) spłacić dostawców, bankierów, innych pożyczkodawców i pracowników najemnych czekających na wypłatę zaległych zarobków.

W odróżnieniu od przedsiębiorstwa, które przeżywa trudności i nie może „stanąć na nogi” podnosząc ceny w chwili, gdy opuszczają je klienci, a także nie zawsze ma możliwość obcięcia (poniżej pewnego pułapu) swoich kosztów, państwo dysponuje środkami politycznymi, które pozwalają mu uniknąć katastrofy polegającej na niewypłacalności zwiększając wpływy do budżetu lub dokonując cięć w wydatkach. Próbując „stanąć na nogach”, po stronie wpływów wystarczyłoby podnieść podatki „dobrze celując” (patrz w tym numerze artykuł Frédérica Lordona), tzn. ściągając nowe podatki z najzamożniejszych warstw społecznych – tych, które faktycznie są wierzycielami państwa i najwięcej oszczędzają [1], bo taka operacja miałaby niewielki wpływ na wydatki na konsumpcję.

Prezenty fiskalne dla najbogatszych, cięcia dla reszty

W praktyce punkcja równałaby się zniesieniu tego swoistego prawa cenzusowego epoki neoliberalnej, które polega na pozostawianiu klasom zamożnym prawa wyboru, co zrobić z nieskonsumowaną nadwyżką dochodów – przeznaczyć ją na spłatę podatku czy ulokować tak, aby dostawać rentę, finansując dług publiczny, przy czym, jeśli nie interesuje ich pierwsze wyjście, ipso facto pozostaje im tylko drugie. Wystarczy tak postawić sprawę, aby było do przewidzenia, że podnoszenie podatków ściąganych z klas zamożnych rządzący zawsze będą uważać za ostateczność.

Gdy państwo wyklucza możliwość znalezienia rozwiązania po stronie wpływów i rezygnuje z podniesienia podatków, zachowuje ono możliwość dokonania siekierą cięć w wydatkach publicznych (i siłą rzeczy w produkcji usług zbiorowych) obniżając płace, emerytury i liczbę pracowników sfery budżetowej lub zamówienia publiczne. W ten sposób można na chybcika załatać dziury, ale nie rozwiąże się problemu. Na przykład we Francji niezastąpienie jednego spośród dwóch pracowników sfery budżetowej, którzy odeszli na emeryturę, pozwala państwu zaoszczędzić rocznie 500 mln euro… w porównaniu z 3 mld euro, które nie wpłyną do budżetu z powodu obniżki podatku VAT przyznanej branży gastronomicznej (w roku przestępnym) lub 25 mld, które nie wpłyną z tytułu zwolnień pracodawców z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, a które państwo ma (teoretycznie) wyrównać ZUS-owi.

Jeśli robi się takie prezenty fiskalne, a jednocześnie, z powodu kiepskiego wzrostu gospodarczego, spowodowanego przez głęboko depresyjny, zglobalizowany reżim finansowy, wpływy z podatków osiągają górny pułap, hipoteza niespłacalności długów publicznych – nie tylko Grecji, ale również Hiszpanii, Portugalii, Włoch, Francji, Wielkiej Brytanii, Japonii czy Stanów Zjednoczonych – przestaje być zupełnie niemożliwym scenariuszem. Tym bardziej, że taki scenariusz nie wynika z racjonalnej analizy sytuacji finansowej każdego państwa, lecz raczej z wyobrażeń o sytuacji, jakie mają pożyczkodawcy i spekulanci. Nic tak ich nie podnieca, jak możliwość katastrofy, i niczym tak się nie delektują, jak tendencjami, które pozwalają robić zakłady. Gdy tylko dostrzegają taką możliwość, rozpętują operacje wyprzedaży albo wykupu i sprawiają, że rzeczywiście dochodzi do hossy albo bessy, na którą stawiali. Dlatego podwyżka stóp procentowych płaconych od długu publicznego (zwana „krachem obligacyjnym”) w dużej mierze wynika z samosprawdzającej się przepowiedni.

Jak ściągnąć państwo z mielizny zadłużenia?

Oczywiście, w podręcznikach ekonomii nie określa się dokładnie, kiedy państwo osiągnie próg zadłużenia i „ładunek krytyczny” procentów lub – przeciwnie – kiedy tego uniknie, w wyniku działania efektu kuli śnieżnej łączącej nagromadzone deficyty z podwyżką stóp procentowych. Zależy to od tego, jaki jest stopień tolerancji społecznej i politycznej dla poczynań, które niszczą moce produkcyjne państwa, aby mogło ono spłacić prywatne procenty od długu publicznego. Nieraz – zgodnie z twierdzeniem francuskiego komika Fernanda Raynauda – może upłynąć „pewien czas”, zanim kielich się przepełni czy krzywa wyskoczy poza wykres. Lecz jak długo może on upływać?

Gdy już państwo osiągnie wspomniany próg, do niewypłacalności jest niedaleko. Jeśli na ratunek nie pospieszy holownik Międzynarodowego Funduszu Walutowego i nie ściągnie państwa z mielizny – co zdaniem Jean-Claude’a Tricheta, prezesa Europejskiego Banku Centralnego, który mówił o tym w związku z przypadkiem Grecji, byłoby „poniżające” – pozostaje tylko jedyne wyjście: finansowanie poprzez kreowanie pieniądza [2]. Postkeynesistowski ekonomista amerykański Thomas Palley sugeruje, że Europejski Bank Centralny powinien wyposażyć się w system praw do pieniężnego refinansowania części długu publicznego. Prawa do zaciągania w tym banku pożyczek z kreowanego na tę okazję pieniądza przyznawano by państwom należącym do strefy euro na podstawie rocznych limitów przy uwzględnieniu znaczenia każdego państwa i koniunktury gospodarczej [3]. Stworzyłoby to swojego rodzaju „automatyczny stabilizator”. Instytucja kierowana przez Tricheta, pożyczając państwom niskooprocentowane pieniądze, ratowałaby je tak, jak w 2008 i 2009 r. ratowała banki.

Niedogodność tej (w istocie przecież trafnej) propozycji polega na tym, że statut Europejskiego Banku Centralnego zabrania mu bezpośredniego refinansowania państw członkowskich – po to właśnie, aby budżet nie dryfował na falach znoszony z kursu przez wiejące wiatry i nie ulegał „poluzowaniu”, tylko że sęk w tym, iż w tej sprawie, podobnie jak w wielu innych, takie zabezpieczenie okazuje się zupełnie nieskuteczne…

Zmusić banki do refinansowania długów

Z pewnością jest inne wyjście. Nie pretendując do roli doradcy Wielkiego Wezyra, którą z korzyścią dla siebie odgrywa bank Goldman Sachs [4], wypada stwierdzić, że borykające się z trudnościami państwa europejskie mogłyby zmusić swoje własne banki do refinansowania długów. W miarę upływu terminów ważności papierów dłużnych banki byłyby zobowiązane do subskrypcji nowo emitowanych papierów wartościowych. Zastępując rentierów trzymających się zbyt kurczowo swojej forsy, udzielałyby państwom kredytów stosując tzw. plafony (pułapy) stopy procentowej. Zgódźmy się, że w istocie takie pożyczki zmuszałyby osła, aby wypijał nieco więcej wody niż wymaga to zaspokojenie jego pragnienia – i to nieco bardziej słonej wody.

W formie kredytów udzielonych państwom, regionom, instytucjom publicznym itd. instytucje pieniężne i finansowe strefy euro pożyczyły już 1 bln euro i nabyły papiery wartościowe na sumę 1,5 biliona euro. Jest to od 8 do 10 razy więcej niż cały dług publiczny Grecji [5]. Instytucjom finansowym, zazwyczaj łakomym na obligacje państwowe, które w swoim czasie uchodziły za wolne od ryzyka – w swoim czasie, tzn. zanim same banki nie zrzuciły ciężaru całego swojego ryzyka na barki gospodarki i państwa – odpłacono by się pięknym za nadobne.

Przyniosłoby to również inne korzyści. Pozwoliłoby Europejskiemu Bankowi Centralnemu trzymać się od tego z daleka, nie występując w roli bezpośredniego pożyczkodawcy, choć w ostatecznym rachunku odgrywając ją do pewnego stopnia. Banki bowiem, zmuszone do wykupu greckiego czy innego długu, musiałyby częściowo refinansować się w Europejskim Banku Centralnym, w zamian za co przekazywałyby mu papiery wartościowe cieszące się dobrymi notowaniami… a wśród nich papiery dłużne państw członkowskich strefy euro, które już posiadają i które bank frankfurcki regularnie zgadza się refinansować [6]. Jak widać, to wszystko jest możliwe.

Druga korzyść płynąca z przyjęcia takiej propozycji polegałaby na tym, że oznaczałoby to zaprowadzenie pewnego rodzaju zasady wzajemności w stosunkach między bankami a państwami: te ostatnie dokonały zmasowanych interwencji spiesząc na ratunek tym pierwszym, toteż teraz te pierwsze miałyby okazję odwdzięczyć się spiesząc na ratunek tym drugim (to argument dla tych, którzy lubią bajki z morałem…). Ostatnia korzyść to taka, że ponieważ banki poniosłyby pewne koszty wspomnianej operacji, bo bez tego by się nie obeszło, część rachunku za kryzys finansowy musieliby pokryć ci, którzy go wywołali. Zresztą stosunkowo niewielką, bo przecież – w tej sprawie wśród ekonomistów istnieje konsens – kryzys finansowy wyjaśnia tylko w połowie pogłębienie się deficytów publicznych (za pośrednictwem spowolnienia działalności gospodarczej i strat, które z tego powodu wynikają dla dochodów fiskalnych), toteż wprowadzenie plafonów oprocentowania pobieranych przez banki byłoby bardzo skromnym wkładem finansjery w naprawę szkód, które sama wyrządziła.

W ostateczności jednak – z mnóstwa powodów dość odległych od względów ekonomicznych – na takie posunięcie (które na szachownicy politycznej rozsądek każe umieścić na skraju centroprawicy) byłyby niewielkie szanse: uznano by je za inflacyjne, a więc niezgodne z panującą ortodoksją monetarną, wzbudziłoby opory rentierów w obliczu grożącej im eutanazji, zderzyłoby się z rozbieżnymi interesami krajów Europy Północnej i krajów Europy Południowej itd.

Radykalnie i skutecznie czyli odmowa spłaty długów

Można by więc rozważyć ostatnią możliwość: repudiację, czyli odmowę spłacenia długu – uznanie go za niebyły. Państwa, które nie mogą się finansować nawet na nieprzyzwoitych warunkach, znajdują się w uprzywilejowanym położeniu: mogą postanowić, że uwolnią się od części swoich obciążeń odmawiając ich spłaty i nie będzie groziło im, że przestaną być państwami. Mogą wówczas negocjować rozmiary upustu z wierzycielami (lecz kim oni są i gdzie oni są?) lub wymusić, czy to w formie obniżki nominalnej wartości papierów dłużnych, których termin spłaty upływa, czy zawieszając na kilka półroczy (i nie pozostawiając nadziei na wyrównanie) spłatę należnych procentów. Gdyby jednak sprawy przybrały taki obrót, radzilibyśmy nie bawić się w ceregiele, lecz pójść na całego: odmówić honorowania długu w całości, bo niezależnie od tego, czy repudiacja będzie dotyczyła całości, czy części długu, ten, kto się jej dopuści, i tak trwale zasłuży sobie na fatalną reputację. Ponieważ nie jest to partia, którą rozgrywa się sto razy, trzeba zagrać raz, a dobrze – wyciągając z niej maksimum korzyści.

Państwo, które decyduje się na repudiację całego swojego długu, bo grozi mu, że za chwilę się udusi, natychmiast znajduje butlę tlenową, której zawartość równa się rocznej sumie procentów spłacanych wierzycielom. Jeśli uzyskana w ten sposób oszczędność pokrywa bieżący deficyt, można powrócić do niemal normalnego życia [7]. Dla pożyczkodawców byłaby to trudna chwila: musieliby uregulować za jednym zamachem zaległości podatkowe, które nagromadzili od 20 lat, preferując rządy zadłużające się u nich kosztem rządów, które ściągają z nich podatki.

[1] W 2003 r. 20% najbogatszych gospodarstw domowych Francji oszczędzało jedną trzecią swoich dochodów, a ogół pozostałych gospodarstw domowych – poniżej 10% (Institut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE), Comptes nationaux, Paryż, INSEE 2009.
[2] Jest to proces polegający na wprowadzaniu przez banki komercyjne dodatkowych ilości pieniądza do obiegu. Kreacja pieniądza ma charakter bezgotówkowy i dokonuje się na drodze operacji kredytowych. W celu zapewnienia bezpieczeństwa depozytariuszy i niedopuszczenia do inflacji bank centralny reguluje rozmiary kreacji pieniądza kredytowego poprzez ustalanie stopy rezerw obowiązkowych i stóp oprocentowania kredytów udzielanych bankom komercyjnym.
[3] „Euroland Is Being Crucified Upon Its Own Cross of Gold”, Financial Times Economists’ Forum; www.ft.com.
[4] Bank ten, jak się wydaje, grał na trzech stołach: pomagając państwu greckiemu, aby potrafiło zaprezentować dług w sposób odpowiadający wymogom europejskim, doradzając rządowi w Atenach, z jakich środków finansować dług (i badając trop chiński… a to dobry sposób, aby zaznaczyć, że sytuacja jest rozpaczliwa), a jednocześnie zawyżając ceny CDS-ów na dług grecki. (CDS, czyli Credit Default Swap, to tzw. finansowy instrument pochodny służący do przenoszenia ryzyka kredytowego – umowa, w której ramach jedna ze stron transakcji w zamian za uzgodnione wynagrodzenie zgadza się na spłatę długu należnego drugiej stronie transakcji od innego podmiotu – podstawowego dłużnika – w razie, gdyby doszło do „zdarzenia kredytowego”, czyli niespłacenia podstawowego długu przez podstawowego dłużnika. Tak więc, w ramach transakcji CDS przenosi się ryzyko kredytowe – ryzyko, że dług nie zostanie spłacony). Orzeł – wygrywam, reszka – przegrywasz! Patrz też S. Halami, „Goldman Sachs zawsze górą”, Le Monde diplomatique – Edycja polska, marzec 2010.
[5] European Central Bank, ECB Monthly Bulletin, styczeń 2010 r.
[6] W grudniu 2009 r. Europejski Bank Centralny był w posiadaniu publicznych papierów wartościowych opiewających na sumę 333 mld euro. Patrz tamże.
[7] Jak stwierdza się w studium cytowanym przez Corporate Financials Online News z 12 lutego 2010 r. (http://www.cfo-news.com), gdyby stopa procentowa długu greckiego podskoczyła do 8%, a sam dług do 140% PKB, obciążenie z tytułu odsetek od tego długu wyniosłoby 9% PKB…, a więc znacznie więcej niż roczny deficyt, na który Grecja może liczyć po wyjściu z dołka recesji. Pytanie: jakie państwo może zrezygnować z wypełnienia w swoim rocznym budżecie dziury stanowiącej 9% PKB, a jednocześnie stać się wzorem cnót budżetowych? Odpowiedź: państwo neoliberalne.

Laurent Cordonnier – Ekonomista, autor L’économie des Toambapiks, Raisons d’Agir, Paryż 2010.

[Artykuł ukazał się w miesięczniku Le Monde Diplomatique – edycja polska w tłumaczeniu Zbigniewa Marcina Kowalewskiego.]